2025年的前4个月，全球推出的数字资产监管政策比过去十年的总和还要多。数字资产当前的市值约3.1万亿美元（5月2日数据），约占黄金市值的15%。由于数字资产的价值和意义凸显，世界许多经济体开始探索本国和这项全新资产的定位和关联。这其中尤以美国特朗普政府对加密货币的积极态度为甚，这也引领了2025年数字资产的核心叙事。
2025年，美国证券交易委员会（SEC）及美国行政部门对加密货币的立场发生了根本性转变，并出现了一系列“大赦天下”的诉讼驳回事件。监管立法角度，美国官方对加密货币的态度正式从严厉抵制转变为推动其使用的合法化。这一态度和认知的深刻转变，使得加密货币开始成为构建全球新金融体系的重要元素。数字资产逐渐完成了其身份认证，开始作为一种新型资产逐渐融入主流经济金融体系。
对于以区块链为底层技术的数字资产而言，当前的行业发展还处于早期阶段，市场结构的顶层设计仍有待完善。监管政策正努力突破原有规则的限制，并努力构建一个协调兼容的新政策框架。但在现实中，没有人知道这个“协调兼容”的框架应该是什么样子？这是一个全新的领域。
当前关于稳定币、区块链支付、数字储备资产、税收、反洗钱等方面的政策立法正迅速向前推进，许多国家和地区都推出了具有区域特色的监管框架和操作指引，例如美国稳定币法案、比特币储备法案及FIT21法案等均进入联邦或州层面的投票环节；亚洲区域如中国香港则推出了稳定币沙盒计划，并有序发放合规稳定币牌照。
另一项与数字资产区域性发展息息相关的约束条线是加密资产的计价币种问题。以稳定币为例，美元稳定币USDT和USDC占据了稳定币市场的主要份额，其以美元为计价单位，背后的储备资产是高流动性的美元资产，这无疑支撑了美元价值，并拓展了美元的使用场景。此外，由于比特币以美元计价，因此其他加密货币都主要以美元计价，美国由此占据了加密货币行业的全球主导地位。对于加密货币行业而言，监管能力决定了行业地位。对于世界其他打算在数字资产行业获取全球份额的国家和地区而言，数字资产计价单位问题已经构成一项约束条件，因此尽快推出框架清晰和操作适当的监管政策变的尤为重要。
本文梳理了2025年前4个月美国加密货币的重要立法和监管举措，包括稳定币法案、比特币及其他数字资产战略储备法案，税收和投资者保护方面的重要规则，以及反洗钱等其他重要的举措调整，以期对其他国家和地区数字资产监管政策的制定提供一个有益参考。
稳定币监管法案
当前，稳定币监管法案包括由美国联邦参议院提出的GENIUS法案和众议院提出STABLE法案：
稳定币GENIUS法案，全称为《指导和建立美国稳定币国家创新法案》（Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins (GENIUS) Act），该法案于2025年2月4日由包括Bill Hagerty（共和党-田纳西州）、Kirsten Gillibrand（民主党-纽约州）和Cynthia Lummis（共和党-怀俄明州）在内的两党参议员提出，旨在为支付类稳定币建立全面的监管框架。该法案将支付类稳定币定义为与固定法币价值（fixed monetary value）（而非证券或商品）挂钩的数字资产，并为此类稳定币机构制定了明确的发行操作程序。该法案还实施了准备金要求，并为发行人制定了量身定制的监管标准。2025年3月13日，美国参议院银行委员会以18票赞成，6票反对的结果通过了该法案，并将其提交参议院全体审议。
稳定币STABLE法案，全称为《稳定币透明度与问责制促进更佳账本经济法案》Stablecoin Transparency and Accountability for a Better Ledger Economy (STABLE) Act，该法案的讨论稿于2025年2月6日由共和党众议员French Hill和Bryan Steil发布，旨在为在美国发行和运营以美元计价的支付稳定币建立一个监管框架。2025年3月26日，Hill和Steil正式发布了该法案的完整报告。2025年4月3日，众议院金融服务委员会以32票赞成、17票反对的结果通过了STABLE法案，并将其提交众议院全体审议。
《GENIUS法案》和《STABLE法案》代表了两种不同的稳定币监管框架和推进方法。两项法案的核心原则相似，包括强制发行人许可制度、优质流动资产1:1刚兑的足额储备要求、定期审计要求，以及明确将支付稳定币归类为既非证券也非商品。它们也包含相同的消费者保护条款，例如资产隔离和赎回机制，二者的宗旨都是将稳定币的发行纳入到一个兼顾安全与创新的监管框架当中。
然而，这两项法案在关键要素上存在较大差异。参议院的《GENIUS法案》要求：(1) 允许小型发行人（流通量低于100亿美元）在合格的州级监管下运营，从而提供了更大的监管灵活性；(2) 允许发行计息稳定币，但须遵守储备和信息披露要求；（3）该法案呼吁财政部牵头开展算法稳定币的研究。相比之下，众议院的《STABLE法案》则施加了更为严格的限制：(1) 禁止计息稳定币的发行，将稳定币和其他投资类产品区分开来；(2) 对发行新的算法稳定币设定两年的暂停期，即当前不考虑批准新的算法类稳定币。针对这两个法案的分歧点，目前大约80% 的条款已协商并达成一致，因此后续两份提案有望实现高度的协调，
比特币及数字资产战略储备法案
比特币不仅仅是一项资产类别，它已经转变为一个新政策战略框架的重要组成部分。截至2025年4月，美国已经有44个州出台了加密货币的相关立法，涵盖税收政策、消费者保护及区块链在公共服务中的应用等方方面面。区块链是可编程数字网络的基础层，美国已开始将其整合到政府服务和金融系统中。这其中比特币战略储备法案相当引人注目，为更广泛的加密货币政策举措打开了大门，包括代币化国债等。
关于比特币战略储备及数字资产储备提案的进度情况，截至2025年4月，美国已有26个州提交法案，提议建立州级比特币或数字资产储备。这些举措旨在将部分州政府资金用于比特币和数字资产投资。我们在此处列示了各州及其法案的完整列表：
Alabama (HB 482, SB 283) Arizona (SB 1373, SB 1025), Florida (HB 487, SB 550), Georgia (SB178, SB228), Illinois (HB1844), Iowa (HF246, SF403), Kentucky (HB376), Maryland (HB1389), Massachusetts (HB3279, SB1976), Michigan (HB4087), Minnesota (HF2946, SF2661), Missouri (HB1217, SB614), Montana (HB429 – Failed), North Carolina (HB 92, HB 506, SB 709, SB 327), NorthDakota (HCR 3001, HCR3022 – Failed, HB1184 – Failed), New Hampshire (HB302), New Mexico (SB275), Ohio (HB18, SB57), Oklahoma (HB1203), Pennsylvania (HB2664 – Failed), Rhode Island (HB6007), South Carolina (HB4256), South Dakota (HB1202 Failed, HCR6006 – Failed), Texas (HB1598, HB3301, HB4258, SB21, SB778), West Virginia (SB 465), and Wyoming (HB 0201 – Failed).
美国特朗普总统行政命令
2025年1月23日，美国特朗普总统签署了一项政府行政命令，其中包含三项重要举措：
- 撤销部分“前”加密货币政策：撤销前美国总统拜登的第14067号行政命令和美国财政部的《数字资产国际合作框架》（Framework for International Engagement on Digital Assets）。这两项政策均旨在“保护消费者、投资者和企业”，并优先发展中央银行数字货币（CBDC）。
- 成立美国总统数字资产顾问委员会（加密委员会）：成立由24名成员组成的加密委员会，其中包括加密货币机构创始人和首席执行官。该委员会的任务是提出加密货币监管框架、举行公开听证会并听取市场的建议。
- 禁止发行央行数字货币（CBDC）：禁止联邦机构建立、发行或推广央行数字货币CBDC。
2025年3月6日，美国特朗普总统签署了另外一条行政命令，其中包含三项重要举措：
- 建立比特币战略储备：建立一个战略性比特币储备，并首先将政府合法收缴的约198,100枚比特币纳入其中，并进一步考虑采用“预算中性”的财政政策购买更多比特币。
- 建立美国数字资产储备：创建一个除比特币以外的其他加密货币组成的数字资产储备篮子，包括ETH、XRP、SOL和ADA等资产。
2025年3月25日，美国特朗普总统再次签署了一项行政命令，要求完全实现政府支付系统的电子化，并将停止签发政府纸质支票，所有政府付款均采用电子方式进行，例如使用银行转账和数字钱包等。
2025年3月28日，美国特朗普总统对BitMEX的三位联合创始人Arthur Hayes、Benjamin Delo和Samuel Reed以及前业务发展主管Gregory Dwyer进行了全面赦免。他们均承认违反了《银行保密法》（Bank Secrecy Act），以及未能在加密货币衍生品交易所实施反洗钱（AML）和“了解你的客户”（KYC）程序。
联邦监管举措：SEC、OCC、美国财政部、FDIC、CFTC、美国司法部
美国证券交易委员会 (SEC) 成立加密货币特别工作组：2025年1 月21日，SEC 代理主席Mark Uyeda 成立了由委员 Hester Peirce 领导的“加密货币特别工作组”。该工作组的职责是制定全面清晰的加密资产监管框架，摆脱以往以执法为核心的监管模式。
美国证券交易委员会（SEC）撤销 SAB 121法案：2025年1月23日，SEC发布了SAB 122法案，并撤销了SAB 121法案。SAB 121法案要求银行不可以持有数字资产；而SAB 122法案则允许金融机构提供加密货币托管服务。
美国证券交易委员会 (SEC) 驳回多起重大加密货币诉讼案件（业内称“大赦天下”）：2025年2月以来，SEC驳回或暂停了多起针对加密货币机构的诉讼案件，包括针对币安 (Binance)、Coinbase、OpenSea、Robinhood、Uniswap、Gemini、孙宇晨 (Justin Sun)、Consensys、Kraken、Yuga Labs、DRW、Ripple、Immutable 和 Crypto.com 等案件。
美国证券交易委员会 (SEC)宣布工作量证明挖矿（POW）不涉及证券属性：2025 年 3 月20 日，SEC明确工作量证明挖矿（POW）不构成证券交易，无需在SEC注册，矿工履行管理职能，保护网络并验证交易，无需依赖第三方管理，因此不受SEC管辖。
货币监理署(OCC) 终止声誉风险审查：2025年3月20日， OCC 宣布将不再审查银行的声誉风险，并将该内容从其监管手册中删除。OCC强调，风险评估应基于客观的财务指标，而非公众舆论。代理监理署署长Rodney E. Hood 指出，这一规则的修改是参考了市场机构的意见，因为有不少银行有意为数字资产提供服务。
美国证券交易委员会 (SEC)将豁免某些 NFT 的证券监管要求：2025年3月21日，SEC 加密货币工作组负责人Hester Peirce表示，SEC将发表声明，明确某些 NFT 不属于证券。虽然代币化证券仍将受到监管，但那些数字艺术类NFT 并不属于证券，不应该受SEC管辖。
美国财政部解除对 Tornado Cash 的制裁：2025 年 3 月 21 日，财政部解除了对加密货币混合工具 Tornado Cash 的经济制裁。财政部在审查了“在不断发展的技术和法律环境下，使用金融制裁所引发的法律和政策问题”后，撤销了该制裁（“legal and policy issues raised by [the] use of financial sanctions […] within evolving technology and legal environments.”）。
联邦存款保险公司（FDIC）消除监管中对声誉风险的审查：2025 年 3 月 24 日，FDIC 确认正在起草一项规则，禁止审查人员在监管评估中考虑声誉风险。代理主席 Travis Hill 表示，FDIC 目前正积极制定数字资产政策的新方向，并对那些探索区块链网络的银行停止声誉风险方面的监管审查。
联邦存款保险公司（FDIC）撤销其2022年发布的关于加密货币业务的规则：2025年3月28日，FDIC撤销了其2022年4月发布的监管规则，该规则要求受FDIC监管的银行在从事加密货币相关业务前必须通知FDIC。更新后的指南明确指出，银行可以在未经FDIC事先批准的情况下开展合法的加密货币业务，但必须按照现有监管标准管理相关风险。
美国商品期货交易委员会（CFTC）撤回两项关于数字资产衍生品的监管文件：2025年3月28日，CFTC撤回了两项与数字资产衍生品相关的监管文件，即关于清算风险审查的第23-07号文件和关于虚拟货币衍生品上市的第18-14号文件。CFTC表示，希望将数字资产衍生品的监管与其他产品的监管统一处理，并指出随着市场成熟度的提高，之前的监管规则已不再适用。
美国证券交易委员会（SEC）澄清数字稳定币并非证券：2025年4月4日SEC发布指南指出，根据美国联邦法律，由法币作为储备支持的数字稳定币不是证券类产品。SEC明确提出，可1:1刚兑且由低风险、高流动性的储备资产支持的数字稳定币，主要用于支付和价值存储，不属于美国《证券法》和《交易法》的监管范围。
美国司法部解散其加密货币执法部门：2025年4月7日，美国司法部宣布立即解散其国家加密货币执法小组（NCET）。
其他数字资产监管举措
《现代薪酬与渎职行为执法法案》Modern Emoluments and Malfeasance Enforcement (MEME) Act：2025年2月27日，加州民主党众议员Sam Liccardo提出了MEME法案，旨在禁止高级政府官员发行、赞助或背书任何证券、期货、商品或数字资产。这项立法是在美国特朗普总统家族推出meme币之后提出的，Liccardo宣称：“让我们再次将腐败定为犯罪”。
《保护隐私法案》Saving Privacy Act：2025年2月27日，犹他州共和党参议员Mike Lee提出了该法案，其中明确了保护个人使用自托管钱包进行数字资产交易权利的条款。该法案还禁止发行中央银行数字货币CBDC，并限制对加密货币交易的不必要监控。
美国国会废除美国国税局 (IRS) DeFi 经纪人规则（IRS DeFi Broker Rule）：2025年3月4 日，美国参议院以70票赞成、27票反对的结果废除了美国国税局 (IRS) 的一项规则，该规则将DeFi 软件开发商归类为“经纪人”，并规定了严格的申报要求。2025年3月11日，众议院效仿参议院的做法，以292票赞成、132票反对的结果废除了同一项美国国税局 (IRS) DeFi经纪人规则。2025年3月26日，参议院以70 票赞成、28票反对的结果通过了众议院通过的版本，并将其送交特朗普总统。白宫已签署废除该规则的相关法律，这也是美国特朗普总统签署的第一项推动加密货币发展的正式法律。
《金融诚信与监管管理 (FIRM) 法案》（Introduction of the Financial Integrity and Regulation Management (FIRM) Act）：2025年3月6日，参议院银行委员会主席Tim Scott（南卡罗来纳州共和党人）提出了FIRM，禁止所有联邦银行机构在评估银行安全性和稳健性时考虑“声誉风险”。这项立法旨在防止针对加密货币行业的潜在偏见。
金融科技保护法案（Financial Technology Protection Act）:2025年3月26日，众议员 Zach Nunn（共和党-爱荷华州）和Jim Himes（民主党-康涅狄格州）再次提出《金融科技保护法案》，以打击涉及数字资产的非法融资和恐怖活动。根据该法案，政府将成立一个跨部门工作小组研究金融科技的滥用问题，并提出加强国家安全和防止洗钱的政策建议。
州政策层面的非储备类数字资产提案：截至2025年4月，美国已有44 个州提出针对其他数字资产事项（非数字资产储备类型）的法案。这些法案重点关注消费者保护、加密资产税收问题、数字资产的法律认可及区块链在政府服务中的应用等。以下是各州及其法案的完整列表：
Alabama (HB 483, HB 484, SB 17), Alaska (HB 99, SB 86), Arizona (HB 2324, HB 2325, HB 2387, HB 2654, HB 2749, HB 2906, SB 1015, SB 1024, SB 1026, SB 1062, SB 1095, SCR 1001, SCR 1005), Arkansas (HB 1467, HB 1508, HB 1533, SB 10, SB 11, SB 47, SB 60, SB 133 – Enacted, SB 171 – Enacted), California (AB 236, AB 1029, AB 1052, AB 1180, SB 97, SB 822), Colorado (HB 1067, HB 1224, SB 79, SB 81), Connecticut (HB 5077, HB 5237, HB 6651, HB 6990, HB 6991, HB 7082), Florida(HB 319, HB 515, SB 132, SB 292), Georgia (HR 905, SR 391), Hawaii (HB 1277, SB 362), Illinois (HB 0750, SB 0711, SB 1429, SB 1797, SB 2319), Indiana (HB 1156, HB 1322, SB 542), Iowa (SF 449), Kansas (HB 2235, SB 34), Kentucky (HB 377, HB 701 – Enacted), Maryland (HB 454, HB 761, HB 900, SB 305, SB 665), Massachusetts (HB 46), Michigan (HB 4085, HB 4086), Minnesota (SB 1879), Mississippi (HB 557 – Failed, HB1042 – Failed, HB1043 – Failed, HB1590 – Failed), Missouri (HB 433, HB 630, HB 733, HB 1136, HB 1428, SB 25, SB 194, SB 309, SB 779), Montana (HB 263, HB 382 – Failed, HB 453, HB 639 – Failed, SB 265, SB 330, SB 426), Nebraska (LB 526, LB609 – Enacted), NewHampshire (HB310, HB639), New Jersey (A449, A1517, A2249, A2345, A4880, A5384, S666, S1304, S1618, S1634, S3694), New Mexico (HB363), New York (A213, A391, A3279, A3307, A5023, A5353, A6266, A6515, S1840, S3262, S3347, S3985, S4728, S5473), North Carolina (SB667), North Dakota(HB1149 – Enacted,HB 1239 – Failed, HB 1441 – Failed, HB 1447), Ohio (HB 116), Oklahoma (HB 1871, HB 1891, SB 325, SB 785, SB888, SB1093), Oregon (HB2071, SB167), Pennsylvania (SB66, SB97), Rhode Island (HB5121, HB5564, HB 5636, HB 5810, HB 5868, HB6007, SB16, SB373, SB375, SB451), South Carolina (HB3304, HB3442, HB3751, SB0163), South Dakota (HB1196 – Enacted), Tennessee (HB0916, SB0590), Texas (HB991, HB2767, HB 2798, HB 3110, HB 5352, SB 665, SB 1244, SB 1498, SB 1648, SB 1705, SB 1941, SB2922, SCR8, SJR55) Utah (HB230 – Enacted, HB306 – Failed), Vermont (HB370), Virginia (HB1796, HB2428, SB1170), Washington (HB 1268, SB 5280, SB 5316), West Virginia (HB 2383, HB 2463, HB2673, SB441, SB591),and Wyoming (HB0264 – Enacted, HB 0308 – Failed, SB 95 – Enacted).
未来即将推出的监管举措
市场顶层框架的搭建
美国特朗普总统近期发布的行政命令表明，针对稳定币、代币化产品和加密货币交易所的详细监管细则即将出台。鉴于美国证券交易委员会 (SEC) 近期转向更具支持性的监管政策，包括驳回备受瞩目的诉讼案件并放松先前的限制性规则，这些即将出台的法规和操作细则可以提升数字资产的监管透明度并增强行业信心。根据美国特朗普总统的行政命令，一份完整的监管和立法提案，包括稳定币细则、加密货币交易所监管和加密货币市场结构的顶层设计框架，将于2025年1月23日行政命令发布后的180天内提交，并于2025年7月底正式推出，主要包括：
支持质押的以太坊ETF
以太坊现货ETF于2024年5月23日获得批准，但目前缺乏质押功能。当前，纽约证券交易所等主要的交易所已经向SEC提交了包含质押功能的以太坊ETF的提案。如果这些提案获得批准，此类ETF产品将使投资者直接获得以太坊质押收益，从而吸引更多投资者的兴趣。
加密货币税收改革
2024年7月，美国两党共同通过了《虚拟货币税收公平法案》（the bipartisan Virtual Currency Tax Fairness Act），提议免除200美元以下加密货币交易的资本利得税。此外，对于加密货币交易税收的处理程序也有望进一步简化。
政策意义
2025年前四个月是加密货币政策实质性转变的重要分水岭，表现为对于加密货币的监管阻力明显降低，监管及执法机构的协调整合力度明显加大。美国特朗普总统发布的行政命令，包括建立持有约198,100枚比特币的战略储备以及美国数字资产储备库等，标志着美国联邦政府史无前例地推动数字资产纳入国家长远发展战略。这些举措将比特币从以往的投机资产属性提升为具有财政和地缘政治影响力的资产类别。
监管机构也纷纷跟进。美国证券交易委员会（SEC）撤销了SAB 121法案，驳回了备受瞩目的诉讼案件，并明确工作量证明挖矿（POW）和某些法币支持的稳定币不属于证券法的管辖范围，这对稳定币及其他一些数字资产解除了根本的束缚。与此同时，美国货币监理署（OCC）和联邦存款保险公司（FDIC）正在消除监管框架中的声誉风险，而美国司法部（DOJ）则解散了其加密货币执法部门，进一步强化了从“惩罚性监管”向“推动式监管”的态度转变。
数字资产的立法活动也同步加速。在联邦层面，《GENIUS法案》和《STABLE法案》都提出了全面的支付稳定币框架。其他法案的推出，例如《MEME法案》、《储蓄隐私法案》和《金融科技保护法案》，反映出国会对制定数字资产政策和推动立法的积极态度。在州层面，美国已有44个州出台了针对数字资产的立法，涵盖税收政策、消费者保护以及区块链与公共服务的整合等诸多方面，另有26个州提议建立州级比特币或数字资产储备。
这些进展共同推动了一个协调兼容的跨部门监管框架的形成， 旨在使数字资产合法化并将其融入美国创新金融体系。虽然市场结构的顶层框架仍未搭建完成，监管政策制定的推进轨迹并不完全清晰，但加密货币不再是美国经济的边缘领域。相反，它正在深度融入主流经济金融体系，并被认同为一项优质资产，并开始参与塑造一个包含加密货币的新金融框架。